18日，美国底特律紧急财政管理人凯文·奥尔(右)出席新闻发布会。新华社发

　　

 

　　3月20日，底特律市一处曾经繁华的社区，一间被烧毁的房屋前堆满了被遗弃的轮胎。新华社发

　　

 

　　7月18日拍摄的美国底特律市通用汽车总部大楼外景。新华社发

　　美国“汽车之城”底特律市18日正式申请破产保护，成为美国迄今申请破产保护的最大城市。底特律经济多年依赖汽车工业，如今负债超过180亿美元，申请破产成为“唯一出路”。

　　州长称别无选择

　　底特律紧急财政管理人凯文·奥尔当天向美国破产法院申请适用“破产法”第九章，即城市破产保护相关法规。

　　奥尔今年3月受密歇根州州长里克·斯奈德任命，接手底特律财政困局。按两人的说法，2012财政年度结束时，底特律财政赤字超过3.26亿美元。这座城市长期依靠借债和拖延发放养老金等方式应对财政困难，眼下负债大约185亿美元。

　　财政困难促使市政府

　　削减用于市政服务、公务人员薪水等方面的开支，让这座城市活力不再。

　　奥尔6月提出底特律财政重组计划，试图说服工会和养老金委员会等债权人作出让步，以支持财政重组，但没能成功。

　　斯奈德18日发表声明，称底特律别无选择，申请破产是“艰难一步”，但也是“通往稳固的唯一可行路径”。他说：“底特律无法获得足够收入以偿还债务，如果不申请破产，情况只会更加恶化。”

　　破产缘于三重因素

　　按斯奈德的说法，底特律眼下局面不是一朝形成，而是“已经酝酿60年”。

　　底特律曾是美国汽车制造业中心和五大城市之一。20世纪50年代，底特律人口一度为180万。此前50年里，这座城市创造多项“美国第一”，包括“汽车大王”亨利·福特在这里造出第一辆汽车、设立第一个福特汽车生产线，第一个铺设水泥公路和建成城市高速公路的城市等。

　　但20世纪60年代末，底特律种族矛盾激化，人口外流，当地汽车企业遭受影响，“汽车之都”开始走下坡路。此后，欧洲、日本和韩国等地汽车制造业发展迅速，冲击美国汽车业，迫使原先总部设于底特律的汽车制造商福特和克莱斯勒以及数以百计汽车零部件生产商把生产基地外迁。

　　2009年，美国汽车制造业随金融危机爆发而崩塌，三大汽车制造商遭重创。克莱斯勒和通用汽车相继申请破产保护，福特为度过危机大幅裁员。汽车业危机导致底特律企业和人口流失更趋严重，政府税收严重萎缩。

　　截至2012年，底特律人口减少到不足70万，失业率升至18.3%，大量房产空置且业主不缴税，财政连续6年收支不平衡。

　　媒体解读，受市政管理、产业形势和金融危机三重因素影响，底特律眼下陷入经济萎缩——市政服务差——人口外流——财政困难的“恶性循环”。

　　破产保护过程复杂

　　底特律破产保护申请须经法院批准。如获批准，底特律市政府将与债权人协商，可能以裁减市政工作人员、变卖市政资产等方式清偿债务。

　　一些破产保护法律专家分析，与企业破产清算相比，城市破产保护过程更为复杂、法律限制多，而底特律负债数额大、债权人数以千计，完成财政重组可能需要数年时间。

　　美国1934年修改破产法、纳入城市破产相关法规以来，申请破产保护的城市屈指可数。密歇根州受理破产案的律师道格拉斯·伯恩斯坦说，底特律走出破产“最大挑战之一在于，‘破产法’颁布以来没有多少城市破产案例可循”。按美国《华盛顿邮报》估计，破产申请将持续

　　30到90天的时间，以确定底特律是否可以依据美国“破产法”第9章获得破产保护等事宜。紧急财政管理人奥尔18日说，底特律希望明年夏季或秋季“走出”破产。一些专家认为，这不可能。

　　□破产之路

　　前兆→挣扎→破产

　　底特律市面临的困境可以追溯到科尔曼·扬任市长的1974年到1993年，这一时期内，底特律已经面临严重的债务和预算赤字。

　　1994到2001年，底特律经济有小规模复苏。娱乐场所、橄榄球和棒球场等新兴产业给城市经济注入新动力，底特律信用等级上升到“稳定投资”的水平。

　　但是，预算赤字和财政问题在夸姆·基尔帕特里克任市长的2002到2008年凸显，使得市政官员担心城市会被密歇根州接管。同时，一些市政债券再次跌入“垃圾”级别。

　　2010年3月，底特律发行债券，旨在削减3.26亿美元的累积赤字，但这向潜在投资者展现了城市破产的可能。同一年，底特律人口降至约71.4万，为百年最低，严重影响税收。

　　2011年12月，密歇根州初查底特律财政问题，认定这座城市累计长期负债额超过120亿美元。密歇根州随后颁布法令，以方便州政府介入底特律财政管理，同时授权紧急财政管理人接手底特律经济。

　　2012年3月，底特律接近半数工会团体做出同意削减薪水等让步，为底特律市每年减少6800万美元开支。同时，政府发放临时债券，为当时接近干涸的“库房”筹到8000万美元。当月，一支州调查队把底特律困境归咎于市政超支、举债生存以及官员能力不足。

　　6月，一项调查显示，截至当月底，底特律财政赤字上升到大约3.3亿美元。

　　7月，时任底特律市长强制削减工人一成收入。

　　12月，密歇根州长再次签署法令，向底特律派遣紧急财政管理人。

　　2013年2月19日，密歇根州调查队认定，底特律正面临财政紧急状况，市政“运转紊乱”，如果不削减开支，将在当年6月底面临一亿美元现金缺口。

　　3月14日，密歇根州州长里克·斯奈德任命凯文·奥尔为底特律紧急财政管理人，奥尔据称在重组和破产方面经验丰富。

　　5月13日，奥尔在上任后第一份正式报告中认定，底特律“明显破产”，市政面临超过1.6亿美元现金缺口。

　　7月14日，奥尔宣布底特律将停止偿还185亿长期债务中的部分债务。

　　7月18日，奥尔获密歇根州州长斯奈德授权，向位于底特律的一家破产法院递交破产申请。

　　□释疑

　　城市困境几何

　　长期债务超过180亿美元;人口从1950年的180万减少至2012年的70万;城市税率至法律规定的极限，财政连续6年入不敷出;累计财政赤字至2012财政年度结束时共计3.266亿美元，若无结构性调整，2017财政年度预计将升至13亿美元;养老金基金长期依靠借债和延期支付支撑;官方失业率在2012年6月为18.3%，将近2000年的3倍;命案发案率接近40年来最高，警方平均一小时才能对报警作出回应，而全美平均反应时间为11分钟;2013年第一季度，全市仅三分之一救护车在用，四成街灯“熄火”。

　　车都缘何破产

　　底特律申请破产保护的直接原因在于，地方财政无力偿付已经到期的债务。而地方政府债务危机的根本原因在于，格林斯潘执掌美联储时代，为刺激经济增长，实施长期低利率政策，借债成本过低导致政府大量负债。其次，长期以来，各政党都将常任文官看做大票仓，争相向其允诺各种福利措施，导致政府机构臃肿，公务员工资与福利过高。第三，多党制导致政府负债过重。每个政党上台后都拼命借债、花钱，还钱则是下任的事情。

　　何为城市破产

　　底特律申请依据美国“破产法”第9章获得破产保护。“破产法”第9章规定，法院无权下令破产城市变卖市政资产或以增税偿债，城市财政重组计划只能由市政府制定，债权人无权插手。如果申请成功，底特律将可以就调整债务酝酿谈判方案。破产后，城市“灯光依旧”，但一些市政服务可能削弱，城市可以增税。用工合同可能面临大的修改，这取决于法官的决定。一些已退休人员的养老金可能不会有变化，但现职员工的养老金可能会缩水。按“破产法”，法官和债权人均无权强迫城市清算资产，决定权在市政或紧急财政管理人手中。预计底特律可能会出售一些市有资产，但现阶段这些无法确定。

　　谁人最为受伤

　　通用汽车公司在一份声明中说，底特律申请破产不会对企业运营有影响。

　　消息人士告诉《华尔街日报》，按照正在商讨的一份方案，UBS、AG和美国银行美林金融管理部可以按75%的比例获得原金额3.4亿美元的担保债务。

　　就一些非担保债务，比如一些退休人员，他们纸面上的一美元可能到头来只剩下几分钱。

　　□分析

　　底特律之殇系管理者之过

　　底特律不是一朝建成，也不是一朝沦落。它的衰败既有美国制造业竞争力下滑的大背景，也有底特律城市管理混乱、发展战略失误等主观因素。

　　多年来，底特律已陷入恶性循环:产业和经济萎缩——企业、居民外迁——投资和人居环境恶化——更多企业、居民外迁——产业和经济进一步萎缩。

　　近十年来，底特律人口锐减25%，目前城市人口仅70万左右，领取退休金人员与在职人员人数比率高达2比1，社会生产力不足、财政包袱沉重、税源枯竭。政府财政困难、难以为继只不过是长期积弊的表征和结果。

　　另外，底特律在政策层面反应滞后。譬如，底特律的企业所得税率常年维持在百分之四十的高位，而周边一些小城市为百分之十几，加上底特律城区犯罪率居高不下，市政管理失序，造成投资持续流失。

　　城市管理者缺乏战略眼光，未在产业经历深度调整背景下及时调整城市发展方向，无疑是酿成今日之殇的重要原因。

　　单一经济模式弊端敲响警钟

　　底特律的兴衰折射出美国汽车制造业的历史和传统工业城市单一经济模式的弊端，给当今世界各国城市发展，特别是传统工业城市转型升级敲响了一记警钟。

　　底特律是传统工业城市的典型代表。其发展从汽车制造业起步，几乎80%的底特律人都从事与汽车相关的工作，而其发展症结也恰恰在于对汽车制造业的过度依赖。城市产业单一造成财政收入来源单一，一旦单一产业丧失优势，而又缺乏替代和多元产业，税收将大幅减少，地方财政必将陷入困境。

　　底特律的困境正因其汽车制造业优势渐失。加上金融危机的致命一击，底特律单一经济的弊端暴露无遗。

　　而同样以制造业起家的芝加哥从20世纪70年代起开始向服务业转型，至今产业转型战略已成效卓著，以服务业为主的多元化经济结构粗具规模，城市发展也因而焕发生机。

　　由此可见，底特律或许可借申请破产“浴火重生”，但彻底改善其积重难返的财政状况，最根本还是要摆脱单一经济模式，通过优化产业结构推动城市经济转型。

　　□链接

　　金融危机以来十余城市申请破产

　　底特律遭遇的财政窘局并不鲜见。过去30年中，美国申请破产的地方政府近250个。2008年金融危机爆发以来，有十几个城市申请破产。

　　加州是美国人口最多的州，也是以往美国最富有的州。但2008年的金融风暴成了加州美好日子的“终结者”，2008年至2010年，加州政府多次宣布进入财政紧急状态。去年，加利福尼亚州三个城市曾在两周内相继破产，包括人口约30万的斯托克顿市、人口约8000的马默斯莱克斯市和人口约21万的圣贝纳迪诺市。

　　加州绝不是唯一一个被金融危机击倒的州，金融危机使得美国至少还有10多个州的财政面临着无米下锅的困境。亚利桑那州、佛罗里达州、伊利诺伊州、密歇根州、内华达州、新泽西州、俄勒冈州、罗德岛州和威斯康星州财政状况危急程度不亚于加州。