过去十年间,电子政务取得了长足发展,也发生了巨大的变化。网络用户的骤增,促使电子政务信息和服务的提供从 “单一无序” 向 “全面系统” 转变; 公民意识的提高促使电子政务从 “提供信息和服务” 向 “增强公民监督和参与” 转变; 新公共管理和公共服务思想的崛起,促使电子政务从 “以政府为中心” 向 “以公民为中心” 转变。这些变化使得电子政务向数字治理转型,并对政府提出了更高的要求。此外,信息鸿沟及网络安全等问题不断出现,也需要政府制定相关政策来应对。

　　这些变化与问题给政府的政治体制和行政理念带来了挑战。如何更好地认识新的信息和通信技术环境,如何改革以更好地适应这一环境,如何顺利完成从电子政务向数字治理的转型从而提高政府绩效并提供高质量的公共服务,是电子政务领域亟待解决的问题。在这一背景下,迈阿密大学政治科学与公共行政的终身教授米拉科维奇( Milakovich) 2012 年出版了 《数字治理: 提高公共服务和参与的新技术》 ( Digital Governance: New Technologies for Improving Publi Service and Participation) 一书, 阐述从电子政务到数字治理的转变, 为政府改革提供了理论支持。

　　一、从电子政务到数字治理

　　越来越多的地方政府、州政府和国家政府接受电子政务,并利用信息和通信技术( ICT) 来提供电子形式的信息和服务( West,2005; Roucheleau,2006 、2007 ; Homberg,2008 ) 。作为一个新的概念, 电子政务的定义和范围依然存在争议。研究者认为,电子政务的发展可以分为几个阶段: 存在、互动、交易和转化。“存在” 阶段是电子政务的最初级阶段,仅提供信息给公民; “互动” 阶段允许公民和政府进行接触和互动; “交易” 阶段为公民提供便捷的方式来获取政府提供的服务; “转化” 阶段则更为全面和系统,为公民提供 “多渠道和双向的服务” ( Milakovich,2012: 15) .

　　与此同时,信息和通信技术为传统的公民参与注入了新的活力。越来越多的公民通过电子邮件、网络即时聊天系统、公共事务论坛、在线民意调查等多种途径表达着自己的意见,发挥着自己在政府决策中的作用。公民参与在信息技术的帮助下向电子参与过渡。相应的,一些政府也扩大了对信息通信技术的利用来促进公民参与,从而将电子政务转型为到数字治理。在这一转型阶段,政府做的不仅仅是简单地提供信息和服务,而是要强调以公民为中心的双向互动,即 “向公民提供一种能力和权利,让他们自主选择与政府互动的方式”( Oliver & Sanders,2004: vii) 。

　　Digital Governance一书探讨的就是这一转型, 包括 “从通过电子政务提高公共服务的传统形式向数字治理的新形式过渡,强调了公民参与和信息技术对实现这一转型的重要性” ( Milakovich,2012: 23) 。其作者认为,数字治理的预期好处是多方面的,包括: 公民可以获取更广泛的政府服务,拥有更高的公民参与度,可进一步整合政府运作,降低成本,并提高政府服务的质量和效率。这些好处使得政府对将电子政务转型为数字治理有了更为迫切的需要。

　　然而,如果政府没有对相关知识较为全面的了解,就会难以适应新的信息和通信技术环境,上述政府服务和公民参与方面的好处也将无从实现。我们评论的这本书不仅试图就政府运作在这一转型中可能出现的问题进行解答,包括政治和行政体制的改变,同时它还提供了政府应当如何面对转型中固有的挑战,并最终成功转型的路线图。全书共分为四个部分。第一部分为概述与相关介绍。第二部分论述了向数字治理转型过程中政府政治体制和政策的转变。第三部分侧重于讲述如何实施这一转型,最后一部分则讨论了全球化和公民互动。我们主要通过分析第二到第四部分的重点内容来评论作者的观点。

　　二、政治: 民主与官僚主义的转变

　　米拉科维奇提出,信息和通信技术主要通过增强民主来改变政治体制。互联网可以被视为是一个相互关联并用途广泛的全球开放市场,它强调沟通、分权、信息及专业化,有改变公民与政府互动方式的潜力。

　　民主,是一个广泛被接受的社会基础性的价值观。而公民参与,则既是民主的内容又是其的表现。在使用信息和通信技术( Information Communication Technology,ICT) 之前,公民参与常常带来高成本和低效率。 信息通信技术的引入提供了更为便利的公民参与工具,有利于民主的实现。公民可以通过电子邮件和群发的方式将政府最新动态发送给他人。网上聊天使得公民可以实时与政府官员互动; 在线讨论区鼓励公民表达并参与讨论公共问题; 在线调查也有助于政府收集公民的意愿。“通过提供特殊的视角、信息、知识以及经验来增强政府对公共问题的解决, 公民参与度的提高改进了政府决策的质量”( Milakovich,2012: 33) 。

　　在这一背景下,信息和通信技术所提供的多元化沟通渠道增强了以公民为中心的治理方式,并强调了公民在政府决策过程中的重要作用。为实现这一目标,政府需要提供与技术变化相匹配的以 “客户” 为中心的服务战略。在商业领域,客户关系管理( Customer Relationship Management,CRM) 被定义为一种围绕客户意愿和需求来重组服务提供方式的能力( Milakovich,2012: 61) 。政府需要一个类似的公民关系管理( Citizen Relationship Management,CzRM ) 来提供公民需要的信息和服务,加强政府与公民的合作关系,并制定以公民需求为导向的发展战略。

　　为了实现横向联系和系统改革从而促进公民参与,米拉科维奇认为,公共机构必须不断提高组织与组织之间以及组织内部之间的协调能力,并增强知识管理、组织学习与绩效评估的能力。政府可以使用互联网等数字化工具,来提高这些能力的培养和质量上的改进。米拉科维奇认为,虚拟教学是一种可替代传统讲座和课堂讨论的经济有效的方式,一方面对学习者来说更具灵活性,另一方面又可以缩减政府内部和外部在知识共享上的成本。此外,虚拟教学克服了时间和距离上的障碍,缩小了不同地区间的教育差距并加快了知识流动。

　　三、行政: 实施在线数字治理

　　米拉科维奇认为,电子政务向数字治理的转型需要有高水准的政府责任和政府绩效。这一需求给政府带来平衡其行政价值观( 诸如效率和专业水平) 和政治价值观( 如公民参与和民主) 的挑战。要实现这一平衡,“公共机构需要和公民、利益相关者、及政府官员一起建立均衡的绩效标准来满足不同人群的偏好” ( Milakovich,2012: 115) 。与此同时,新的价值观念,例如新公共管理及新公共服务,要求政府更多地关注公共利益及公民参与。信息技术可以帮助政府实现其目标,并将这些价值观付诸实践。

　　虽然我们期待着政府可以达到不同利益相关者所制定的均衡绩效标准,然而制定这一均衡标准本身就是一个很大的挑战。政府不同于其他组织的特殊性,使得绩效评估的设计十分困难。当前政府的绩效管理途径所存在的两个根本性问题为: 1很多用于绩效评估的测量标准不具有可操作性; 2当前使用的测量标准对于公众来讲并不具有很强的意义( Milakovich,2012: 150) 。要设计出更好地测量标准,一些方针必须要遵循,如 “明确目标”,“保持简明扼要”, “让数据公开透明”,“实施发布数据”,等等。此外,要实现绩效的提高,政府还需要 “授权给员工并重新调整管理系统来时刻监督绩效以保障其达到标准”( Milakovich,2012: 134) 。

　　在米拉科维奇看来,数字治理对于政府绩效的提高,是通过 “为公民和政府提供共同的机会来降低互动成本、缩短时间,并消除繁重的文书工作,从而将人力资源和信息技术整合并提高生产率” ( Milakovich,2012: 136 ) 来实现的。如何更好地开发政府内部人力资源将是实现数字治理提高政府绩效需要回答和解决的问题。他提供了许多信息和数据来说明,知识管理( Knowledge Management,KM) 系统与信息通信技术的融合被普遍视为是提高政府在各级各功能运作效率的工具( Blackstone et al. ,2005; Kumar et al. ,2007; Tolbert et al. ,2008) 。信息技术将被用来实现知识管理的提升, 从而更好地将人力资源不断地开发和利用。只有将人力资源开发、知识管理、以及信息技术三者结合起来,数字治理对于政府绩效的提高才能得以实现。同时,越来越多的政府机构开始使用数字技术在政府对政府( G2G) ,政府对公民( G2C) ,以及政府对企业( G2B) 各个层面进行服务升级。

　　此外,数字治理的实施和实现离不开公众的支持及良好的外部环境。大多数美国公民认为,数字治理将会对提高公民参与做出重要贡献。“近四分之三的美国人相信他们与选举产生的代表们进行交流的能力和机会将随时间的推移及信息和通信技术的不断发展而得到改善” ( Milakovich,2012: 155 - 156) 。这种积极的态度为政府创造了一种使得数字治理的开发和采用变得更为可行的环境。

　　四、全球化与公民互动

　　米拉科维奇认为,“数字治理正在成为渗透到各个国家各个行政分支的一个全球化趋势” ( Milakovich,2012: 191) 。事实上,他认为信息和通信技术驱动的创新正不断地推动着全球经济和全球化的发展。他同时坚信,利用信息和通信技术来改进政府的主要服务,如利用互联网来改善教育、医疗以及社会保障,是削弱全球化负面影响的方法之一。然而,到目前为止,政府数字治理的水平各不相同。在第8 章中,米拉科维奇对所选择地区的数字治理的进展进行了比较,展示了 “各个国家如何在经济发展的不同时期利用信息和通信技术去应对金融和经济危机,克服数字鸿沟,并应对自然和人为的灾害” ( Milakovich,2012 : 189 ) 。包括联合国电子政务调查在内的几项研究不仅表明了地区之间的差异,也体现了发达国家和发展中国家之间存在着巨大差距。信息技术基础设施的缺乏,是制约电子政务发展的一个显著障碍,但并非充分条件。改变全球数字鸿沟需要理解地区之间存在的文化、种族、教育、民主等方面的差异。

　　此外,从以官僚为中心向以公民为中心的政府转型一直在持续进行,但其步伐快慢不均。这种新途径要求政府官员和管理者在重视公民角色和促进公民参与方面有更好的领导。民意倡导者、政府承包商、公共管理者和其他利益相关者需要利用当前的信息和通信技术知识以及实用的管理技能,将政府行政效率和客户满意度提升到更高的层次( Milakovich,2012: 246) 。米拉科维奇提到的再次出现的主题,包括接受创业典范、消除数字鸿沟、应对社交网络指数的增长,已成为政府官员应对未来所面临的重要挑战。如何 “汲取现有的最佳知识并学习如何更负责任地运用民主工具” ( Milakovich,2012: 258) ; 如何在分权自治及控制协调之间实现平衡; 如何成功地利用信息和通信技术来提高产出、降低成本、节省时间、提高公民参与度、并实现信息共享和政务公开,这些都是米拉科维奇所提到的政府在政治和行政上要面对的挑战。

　　五、讨论

　　敦促从以政府为中心向以公民为中心转型的公共管理文献的崛起与信息技术发展的结合,使数字治理———这一为政府提供一个更注重公民需求与期望的平台———成为了可能。然而,如果研究人员和从业人员缺乏对数字治理所带来的变化和挑战以及如何采取战略来应对这些挑战相关知识的了解,那么信息技术并不一定会带来政治变革。在这一转型过程中,数字治理如何影响不同社区并发挥其作用亟待进一步了解。

　　米拉科维奇的这本书就是探讨转型中可能发生的问题并提供解决问题方案的很好来源。作者讨论了新技术对公民参与的影响,以及对实现以公民为中心治理模式的公民关系管理( CzRM ) 的需要,并强调加强政府与公民之间合作关系的重要性。作者突出了为提高政府责任和绩效而平衡行政价值和政治价值的需要。同时,作者还讨论了在国家层面上电子政务的传播和发展,全球化对于加强公共管理的迫切要求,以及政府使用信息和通信技术时将面临的挑战。这些讨论可以帮助研究人员和从业人员加深对数字治理的了解,理解数字治理对于政治和行政转型的要求,同时明确如何面对数字治理带来的挑战,以及成功地提高政府绩效和改善服务。

　　从某种程度上来讲,本书也有一定的不足。首先,作者没有全面地比较电子政务和数字治理。对于新进这一领域的学者来讲,无论在理论还是实践上,都会对这两个概念的区别倍感困扰。只有明确地对两者做以区分,才能让读者更好地理解为何数字治理是必要的并且这种转型是合理的。其次,虽然作者在谈论政治的那一部分中提到了虚拟教学,但他应更为深入地分析说明为何虚拟教学可能会有利于电子政务向数字治理的转型。此外,全球化与数字治理之间的关系也需要进一步阐明,并更详细地讨论全球化给这种变革所带来的机遇与挑战。

　　尽管有上述不足,本书所提供的信息依然至关重要,可在很大程度上帮助研究人员和从业人员了解新的信息和通信技术对政府运作的影响,以及政府应该如何应对电子政务向数字治理转型中所带来的挑战。同时,本书也回答了有关数字治理的几个主要问题,包括诠释什么是数字治理,为何它不可或缺,以及政府如何应对这一挑战,从而帮助政府更有效和民主地运行。