随着城镇化逐渐进入到下半场，一些中心城市、大城市在人口快速集聚的同时，另一些中小城市、局部地区也面临着收缩的局面。

　　继去年4月国家发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”概念，近日，发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（下称《任务》）再度提到收缩型城市要瘦身强体。

　　“未来我国的收缩型城市肯定会越来越多。”厦门大学经济学系副教授丁长发对记者表示，未来我国人口会向19个城市群集聚，远离19个城市群的很多镇、县甚至地级市有可能会出现收缩。

　　根据“十三五”规划，这19个城市群包括：化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。（其中东北地区城市群又分为哈长城市群和辽中南城市群）。

　　东北数十个城市在收缩

　　国际上普遍将城市收缩定义为，人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。

　　目前我国的收缩型城市主要出现东北、西北地区，以东北地区最为典型。

　　其中，相比市域总人口，城市的城区常住人口更能体现城市的人口变化情况。记者根据住建部发布的历年城市建设统计年鉴，对东北86个城市从2008年到2018年的城区常住人口变化进行了统计（这期间，一些县级市撤县设区，一些地方新设县级市，这些城市没有纳入统计），10年间，东北三省共有37个城市出现城区常住人口减少，占统计城市的43%。其中减少幅度较大的城市有鹤岗、肇东、鸡西、公主岭、龙井、鞍山、抚顺、海城、本溪等地。

　　由于2013年以来能源经济下行，东北经济放缓，人口外流。若比较2013~2018年这五年的人口数据，则更为明显：5年间，有54个城市出现城区常住人口减少，占统计城市的63%。

　　东北地区的收缩型城市中，有相当一部分是资源枯竭型城市，比如七台河、伊春、鹤岗、双鸭山等。此外，东北地区的工业化和城镇化较早，计划生育执行比较严，人口出生率较低，老龄化程度较高，加上近年来能源经济下行、经济增速放缓，人口又进一步外流。这些因素都加速了很多中小城市的收缩。

　　与此同时，在经济发达省份的局部区域，也出现了收缩。比如在第一经济大省广东，广州地理研究所杜志威博士与其同事们利用官方统计数据分析发现，2000~2016年，广东省绝大部分地方（占比73.17%）常住人口规模实现了增长，还有8个地方（占比6.51%）人口规模为负增长，出现持续性收缩，分别是饶平县、南澳县、乐昌市、南雄市、阳山县、连山县、连州市、连南县。

　　未来，这种现象会越来越多，尤其是随着去年我国常住人口城镇化率突破60%，我国的城镇化将逐渐进入到下半场，进入二次城镇化阶段。相比一次城镇化过程中人口由乡到城的流动，二次城镇化是城市之间的流动，由中小城市向中心城市、大都市集聚。

　　瘦身强体仍需审慎

　　面对不少中小城市收缩的局面，《任务》提出，要“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。也就是说，未来一些收缩型城市将合并市辖区，瘦身强体。

　　当前一些收缩型城市虽然人口总量不大，但市辖区却不小。以去年曾爆出“白菜价”买房的鹤岗为例，2017年年末全市总人口100.9万人，作为一个地级市，鹤岗辖下6区两县，平均下来一个区的人口平均也就10万左右，远不如东南沿海很多镇的规模。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对记者分析，在城市发展的过程中，出现收缩型城市是一个客观现象。既有成长中的城市，也有收缩乃至最后消失的城市。当人口数变了，原来很多的区划就占用了行政资源，成本不能下降，服务的人口却越来越少，因此进行区划调整能提高资源配置的效率。

　　牛凤瑞说，过去几十年来，我们的城市化都是按照扩张做的，因为城市化还处于加速时期，但中国面积很大，各地发展不一样，在空间优化配置的过程中，一些地方就必然会产生人口绝对密度的下降。除了区划调整以外，更重要的还是人口空间的优化布局。

　　他还表示，虽然现在由于各种因素，区划调减比较难，但是随着时间的推移，当地的人越来越少，行政区划的调整、行政机构的撤销就是水到渠成的事了。

　　中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀向记者分析，是否压缩城市发展空间，减少行政区划，应该分类施策，要判断一个城市衰弱的原因。“有些收缩型城市，人口在流出，经济发展不好，但这可能是短期现象，未必是长期趋势。比如因为产能过剩、经济结构导致的主导产业规模压缩、投资减少、就业减少、人口就外流，我们非但不能压缩城市的空间，还要通过结构调整、优化环境、吸引要素等措施，尽可能地恢复城市发展的活力。”

　　陈耀分析，从行政区划上来讲，要缩减的是一些区划设置不合理的地方。所谓不合理就是有些地方自然生态等条件不太好，离大城市又比较远，但还是赋予了它们很大的发展权限，那么这些区划可以适当做调整。总的来说，优化行政区划，还是要持审慎的态度。

　　提升城市等级不应依赖区划调整

　　在一些地方收缩的同时，一些地方随着人口的大量流入，也需要进行区划调整。比如广东、浙江、江苏的很多特大镇，动辄数十万人口，但却只是一个镇的建制，人员编制等远远满足不了需求，是典型的“小马拉大车”。对这些地方，《任务》提到要按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市。

　　去年8月30日，浙江省人民政府正式发文：经国务院批准，国家民政部复函浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。龙港也是新型城镇化建设以来，首个由镇实现改市的特大镇。

　　除了特大镇改市，一些中心城市随着人口流入，市辖区也有望进行调整，扩大中心城市平台和容量。《任务》提到，要提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局。完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

　　这意味着，未来将有不少中心城市继续通过撤县设区以及合并周边地区等方式，做大做强中心城市平台。实际上，近年来各地纷纷将下辖的县、县级市改区，或者合并周边地区，以此增强中心城市平台，比如莱芜并入济南、西咸新区由西安代管、县级市简阳正式划归成都代管等。

　　记者对33个重点城市的土地面积、常住人口数据进行梳理后发现，有15个城市的土地面积低于1万平方公里，包括上海、广州、南京、郑州、武汉等，此外厦门、深圳、东莞、佛山和无锡都不足5000平方公里。这其中，厦门仅为1699平方公里；深圳在合并深汕特别合作区后，才突破2000平方公里，达到2400多平方公里。因此，深圳、厦门等城市都面临城市发展空间不足的问题。

　　丁长发说，深圳、厦门等中心城市的经济质量相当好，但由于行政区划问题，确实制约了城市的进一步发展，需要进一步优化。未来土地指标也应该跟人走，收缩型城市土地指标用不完，而很多人口流到大城市去，比如广州、深圳、杭州等地土地指标就应该随着常住人口的增加而增加。

　　不过，陈耀提醒，通过“县改市”“县改区”去扩大某些城市的规模、提升城市的等级，这是一种外延式的办法。很多城市想做大做强，提升竞争力，总是希望能够通过区划调整合并一些县市，使得城市面积扩大、经济总量增加，但带来的后果就是大家不从创新、改善城市环境等问题上做文章，这应当避免。
 

（第一财经）